按語：近日，國務院辦公廳轉發民政部等單位《關于加強低收入人口動態監測做好分層分類社會救助工作的意見》（以下簡稱《意見》），部署進一步加強低收入人口動態監測，健全完善分層分類社會救助體系。為了進一步加深對《意見》的理解，本報特邀請專家進行解讀。

進一步完善我國分層分類社會救助制度體系的重要舉措

  《意見》的出臺標志著我國分層分類社會救助制度體系建設進一步成熟，是我國分層分類社會救助制度建設中的又一標志性發展。

  改革開放以來，我國逐漸建立和完善了最低生活保障、特困供養、住房救助、醫療救助、教育救助、就業救助、自然災害救助、臨時救助制度。2014年國務院發布《社會救助暫行辦法》，形成了統一的社會救助制度體系。在過去幾十年中，社會救助制度在保障困難家庭基本生活、兜底脫貧攻堅和全面建成小康社會中發揮了重要作用。但是，社會救助制度覆蓋面小和救助內容不夠精準等方面的問題逐漸顯現，需要進一步加強和優化社會救助制度體系。中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2020年印發《關于改革完善社會救助制度的意見》，提出進一步改革我國社會救助制度和健全分層分類、城鄉統籌社會救助制度的指導性意見。這次國務院辦公廳轉發《意見》，就是在系統總結近年來各地各部門在健全分層分類社會救助制度實踐探索的基礎上提出的全國性政策框架。

  一是高度強調了要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神，落實黨中央、國務院關于改革完善社會救助制度的相關要求和部署，實現救助資源統籌銜接、救助信息聚合共享、救助效率有效提升，讓改革發展成果更多更公平惠及困難群眾，切實兜住兜準兜好基本民生底線的總體要求。

  二是提出了合理確定低收入人口范圍的指導意見。將社會救助對象從低保對象擴大到低收入人口后，首先要明確界定“低收入人口”的范圍?！兑庖姟窂念悇e和標準兩個方面界定了“低收入人口”。明確規定低收入人口包括最低生活保障對象、特困人員、防止返貧監測對象、最低生活保障邊緣家庭成員、剛性支出困難家庭成員，以及其他困難人員。同時規定了低保、特困和低保邊緣家庭的收入和財產標準，以及剛性支出家庭的認定標準，從而使對象界定更加清晰、更加規范。

  三是從四個方面提出加強低收入人口動態監測的具體要求。首先，完善低收入人口動態監測信息平臺，既依托已有的信息平臺，又打通各個部門平臺的信息渠道，實現多部門之間的信息共享，從而形成嚴密的信息網絡，以避免救助遺漏或重復救助。其次，完善低收入人口數據庫，切實做好信息采集、核查、保存、共享與使用等重要環節的工作。再次，提出加強動態監測的要求，針對個人和家庭經濟狀況不斷變化的情況，采取線上線下相結合、各個部門信息相結合、申請發現和主動發現相結合的動態監測措施。最后，針對各種復雜情況，提出分類處置預警信息的要求，確保困難群眾的實際困難得到有效解決和社會救助制度有效有序運行。

  四是分門別類對做好分層分類社會救助工作提出具體要求。在“扎實做好基本生活救助”部分，重點強調對低保邊緣家庭中的重度殘疾人、重病患者等特殊困難人員，可單獨納入最低生活保障范圍；對參照“單人戶”納入低保的成年無業重度殘疾人等其他特殊困難人員，給予相應的基本生活救助。在“完善專項社會救助”部分，推出一系列新政策，主要是將專項救助對象范圍擴大到全體低收入人口，并且根據實際情況對不同對象享受待遇的水平作出細分，體現了“分層分類”的原則。在“加強急難社會救助”部分，強調取消戶籍地、居住地申請限制，并且規定先行救助原則，從而進一步增強“救急難”功能，便于其及時有效化解困難群眾急難愁盼問題。在“積極發展服務類社會救助”部分，重點強調對低收入人口中生活不能自理的老年人、未成年人、殘疾人等提供必要的訪視、照料服務，以及積極開展社會工作服務。在“做好其他救助幫扶”部分，鼓勵各地采取取暖補貼、殯葬費用減免等救助幫扶，鼓勵有條件的地方將原來僅限于低保對象和特困人員的困難殘疾人生活補貼、殘疾兒童康復救助、困難重度殘疾人家庭無障礙改造等幫扶措施延伸至低保邊緣家庭成員等，從而進一步擴大社會救助內容和對象人群。在“鼓勵開展慈善幫扶”部分，再次強調促進社會力量參與社會救助，面向低收入人口開展慈善幫扶活動，并重點強調建立政府救助與慈善幫扶銜接機制。這對于優化社會救助資源供給，提高社會救助資源使用效益具有重要意義。

  五是從三個方面提出了強化組織實施的具體要求。一方面強調加強組織領導，強化黨委領導、政府負責、民政牽頭、部門協同、社會參與的工作機制，要求各級黨委、政府細化行動體系，包括細化困難人員的認定辦法、程序和救助幫扶標準、措施等，以及推進分層分類社會救助制度運行和發展的具體措施。另一方面強調落實部門責任。我國社會救助是多部門分頭負責的制度和行動體系，各個部門有效的分工合作是維持社會救助制度正常運行并取得理想社會效益的重要基礎。再一方面強調強化監督檢查，明確既要加強社會救助資金使用監管，又要建立容錯糾錯機制，激勵基層干部擔當作為，從而使社會救助管理更加貼近實際、更加規范、更加有效。

  總之，《意見》的發布為改革完善分層分類社會救助制度提供了一個較為完整的制度框架，將引導各級政府結合本地實際，細化具體規范，切實兜牢基本民生底線。

  （關信平 南開大學社會建設與管理研究院教授、中國社會保障學會副會長）

  數據共享與共用

  《意見》提出，要逐步完善低收入人口動態監測信息平臺，完善數據錄入、數據共享、監測預警、數字監督、轉辦推送等基本功能。其中，最關鍵的環節是政府各部門之間的數據共享?？梢哉f，如果沒有數據共享，很難實現對低收入人口動態監測。目前各地以社會救助業務系統、經濟狀況核對系統、社會救助監管系統等為基礎建立的監測預警系統在數據共享方面已相對完善，但仍然存在銜接不夠順暢、不夠及時等問題，需要進一步推進信息共享、破除信息壁壘。

  數據共享的前提是共用，共用可以協同增效?！兑庖姟诽岢?，民政部門要通過低收入人口動態監測信息平臺為教育、人力資源社會保障、住房城鄉建設等單位開展救助幫扶提供信息查詢、需求推送等服務支持。我國社會救助是一個包含住房救助、教育救助、醫療救助、就業救助和災害救助等在內的體系。由于申請社會救助需要進行家庭經濟狀況調查，而教育、住建、人社等部門并沒有相應的信息平臺，都需要民政部門提供支持才能準確地識別救助對象。因此，各部門在數據共享、共用的過程中及時將救助幫扶信息反饋給民政部門，形成“一戶（人）一條救助鏈”，有利于避免救助遺漏或重復救助。

  科學設置預警指標

  《意見》提出，要深化拓展監測平臺的應用功能，科學設置預警指標，為快速預警、精準救助、綜合幫扶提供支撐。社會救助監測信息平臺的功能既包括監測，也包括預警。監測是手段，預警是目的。低收入人口動態監測主要目標是及時發現困難風險，并提前預警介入。動態監測平臺要實現預警功能的關鍵在于科學設置預警指標。目前各地監測平臺實現預警的典型做法是跟蹤醫療支出。例如，浙江省杭州市富陽區居民如果醫療自付費用超3萬元，與社會救助監測平臺低收入人口信息比對后，就會自動預警，將有關信息推送給基層排查。一些地方通過跟蹤家庭用電、用水等數據能夠較為準確、迅速地發現潛在的社會救助對象。但是，困難風險并不僅僅表現為收入和支出，對突發性的災難性事件的監測更加重要。因此，社會救助預警指標設計應納入更多非收入性指標（例如死亡、殘疾、服刑、失業、離婚、交通事故等），并綜合計算其貧困風險之后再推送給基層排查。

  低收入人口數據采集

  監測平臺的另一個數據來源是采集低收入人口的相關數據。由于涉及隱私權保護，如果低收入人口不申請救助，那么就無法采集這些家庭的數據，從而降低社會救助監測預警機制的對象覆蓋率。如何提高低收入人口申請救助的積極性，不僅關系到低收入人口數據采集和數據庫的完善，也關系到完善分層分類的社會救助體系?！兑庖姟诽岢?，要通過申請人自主申報、入戶走訪、數據比對等方式，采集轄區內低收入人口相關數據信息。從目前的情況來看，要重點做好兩個方面的工作。一是要加大宣傳，讓更多的低收入人口了解政策，鼓勵他們積極申報相關救助。二是優化申請流程，通過設置服務窗口，開發手機端救助服務小程序等方式，方便困難群眾自主申報。

  動態監測與主動發現

  《意見》提出，要充分發揮“大數據比對＋鐵腳板摸排”作用，線上線下相結合，及時、主動發現需要救助的困難群眾。通過大數據比對發現救助對象是監測平臺的核心功能之一，但傳統“鐵腳板摸排”仍然是發現救助對象的重要方式?！兑庖姟诽岢?，要依托基層力量，組織動員社會救助協理員、社會工作者等經常性走訪困難群眾，發現救助對象。實際上，線下主動發現的方式還有很多。如一些地方依托村民小組和樓院網格，將村委會（社區）干部、小組長、網格員、樓棟長、社會工作者、社區志愿者、村（居）民代表、熱心公益的老黨員、離退休干部確定為聯絡員，鼓勵他們協助開展困難群眾發現、排查、信息報送等工作。一些地方設立了“家庭救助顧問”，為困難群眾尋求救助提供便利和指導，也在工作中尋找潛在的救助對象。一些地方建立了鄉鎮（街道）干部包村（社區）、村委（社區）干部包戶走訪聯系制度，通過干部定期走訪和巡查了解困難群眾生活和經濟狀況，發現需要給予救助的及時上報信息并納入預警。一些居民在遇到困難時（例如重病或重大事故）會撥打求助熱線，相關部門在跟進熱線電話過程中發現潛在的社會救助對象。

  分類處置預警信息與分層分類救助

  《意見》提出，要根據困難類型和救助需求，將信息分類推送至相關社會救助管理部門處理。實際上，分類處置預警信息就是根據預警對象救助需求進行分類救助。一般說來，對于符合救助條件的對象要按程序納入低保、特困供養或專項救助。對急難型救助對象，要先行給予臨時救助。對不符合條件的對象，要書面告知理由。對民政救助幫扶政策范圍之外的困難問題，也可通過轉介方式交由相關部門或公益慈善組織幫助解決。

  一些地方在構建智慧救助系統的基礎上開發了政策研判功能模塊，可以從救助中心后臺匯集的民政、教育、人社、醫保、衛健、住建、殘聯等相關部門的救助政策中，通過救助業務查詢與統計分析等功能，找到困難群眾可能獲得的救助政策，并自動匹配。智慧救助平臺不僅可以辦理相關救助業務，而且會收到提示信息，提醒基層工作人員對疑似符合政策的人員及時核實情況，防止社會救助的“錯、漏、重”。在這一過程中，不僅實現了監測預警，也實現了對各類社會救助對象需求的分類處置。但是，大數據平臺并非萬能。如果遇到復雜的困難情形，仍然需要啟動困難群眾基本生活保障工作有關機制，通過“一事一議”方式集體研究處理。

  （姚建平 華北電力大學人文與社會科學學院教授)