按語：自2016年《慈善法》頒布以后，我國的慈善實踐已發生深刻變化。其中，基于互聯網平臺的個人求助日漸重要。然而，首版《慈善法》并未對個人求助予以規定。而這7年間，個人求助的各種情況不絕如縷，根據《中國公眾捐款》，過半捐贈款項流向了個人求助的需求，與此同時，也出現了寫文博取同情心和“詐捐”等負面事件。

  個人求助是否應該納入《慈善法》，人人爭論不休。

  2021年，《慈善法》正式啟動修訂程序，并于2022年底公布了《慈善法（修訂草案）》。此次修訂的亮點之一，是在附則中新增關于個人求助和個人求助網絡服務提供者的規定，填補了網絡個人求助的法治空白。

  在《慈善法（修訂草案）》公布之后的首個“中華慈善日”，南風窗就《慈善法》修訂、個人求助的法理與現實等問題，專訪了我會常務理事、慈善分會副會長兼秘書長，北京師范大學民生保障研究中心主任謝瓊教授。謝瓊長期致力于慈善及慈善組織等相關領域的理論與政策研究，并參與了此次《慈善法》修訂的研討。

慈善實踐：從數量到質量

  南風窗：尊重慈善行為的民間主體性是《慈善法》的內在精神之一，但我們看到過去幾年，慈善組織無論在規模、數量上都發展較慢，起到的作用好像也越來越小。我國慈善事業是否進入了低谷期？

  謝瓊：雖然從機構數量和規模來看，近幾年的慈善成績不那么亮眼，但整體看來，我國公益慈善事業在穩中求進地發展。首先，資源總量是增長的，2022年發布的《中國慈善發展報告》顯示，截至2021年底，全國社會組織總量為90.09萬個，較2020年同期增長0.73%。2021年全國社會公益資源總量預測為4466億元，較2020年增長8.57%。2021年，我國實名注冊志愿者總數為2.22億人，較2020年增長15.63%。單從捐贈額來看，過去十年增長幅度不是很明顯，但志愿服務的價值增長比較大，基于鄰里互助的具有中國特色的社區慈善也有諸多新探索，所以從整體上來說公益慈善服務的總量是增長的。

  更重要的是，整個行業在朝著更規范和更健康的方向發展。對比5年前或10年前，現在的公益慈善行業有了更加立體的法治觀念。無論是組織還是個人，無論是開展公益服務還是籌款實踐，“游戲規則”都更加明確了，這會逐步催生良好的行業生態。

  此外，互聯網公益的發展不容忽視。過去十多年中，互聯網公益慈善的發展迅猛，從2017年到2020年，互聯網募款的規模每年以約20%的速度增長，參與的人數和機構數量也在飛速上升，社會的慈善需求不斷得到釋放。

  互聯網公益慈善在三方面改變了慈善行業的生態。首先，改變了民眾對公益慈善的認知和理念。在很長一段時間內，民眾把慈善看成是富豪的慈善、精英的慈善?；ヂ摼W公益出現之后，小額捐贈幾乎變成了日常生活方式，占比非常高，這種指尖上的公益，將普通民眾對公益慈善的認知從富豪慈善轉變到大眾慈善。

  其次，互聯網公益慈善也讓行善路徑不斷創新，即使我們沒有錢，也可以用行為參與來捐贈，比如捐閱讀量、捐微笑等。這有利于普通人積累自己擅長的相對優勢后參與行善。公眾的參與尤其是對公共議題的關注，有利于推動社會問題的解決。

  再次，互聯網公益慈善還對傳統文化有一種創新性的傳承。舉個例子，我是西北人，小時候大年三十吃“裝倉飯”，寓意當年的豐富收獲和對來年的美好期冀，第一碗總是要端給鄰居家的奶奶和“五保戶”老人，跟他們分享收獲與期冀。隨著社會的現代化發展，諸如此類鄰里互助的氛圍淡了很多。而互聯網慈善的出現，為釋放我們中華傳統文化骨子里的樂善好施提供了出口，如在朋友圈看到求助信息，雖然我們不認識求助人，但因為是朋友、親戚或同事轉發的，往往都會不吝支持。這其實是在慢慢重塑差序格局形態。

  被看見也是公益慈善發展的成績之一，不管是經濟價值還是社會價值，較之于以前，公益慈善的價值被更多人看見了。2008年災難時期瞬間迸發出的幫助受災群體的力量、脫貧攻堅戰中社會組織展示出來的力量，以及過去三年疫情期間社會力量的價值和作用，越來越被大家認識到，尤其是被政府和決策者認識到。近年來，政府已明確提出要在共同富裕進程中，發揮第三次分配的價值。此外，在基層治理當中，政府相關文件也明確要求在基層治理當中發揮公益慈善的作用，發揮志愿服務的作用；在社區治理中，要注重公益慈善的價值。這些都是公益慈善被看見的成績所在。

  因此，我認為，我國公益慈善的發展才開始，慈善組織發展正在從“多不多”“快不快”向“穩不穩”“好不好”轉變，從注重數量增長、規模擴張，向能力提升、作用發揮轉型。

  南風窗：為什么要在此時啟動《慈善法》的修訂，首版《慈善法》在后來的施行過程中遇到了什么問題？

  謝瓊：2016年9月《慈善法》實施后，相關配套措施推進緩慢、實施效果并不如預期中理想，而且在數字技術的助推下，社會的發展日新月異，慈善實踐不斷推陳出新，現有的《慈善法》已經不能適應當前慈善實踐的現狀。同時，近幾年新冠疫情的影響和國際環境的變化，也為國內公益慈善的發展帶來了新的要求和挑戰。

  2020年10月15日，第十三屆全國人大常委會副委員長張春賢做報告，總結了慈善事業發展的成績與存在的問題，提出了新冠疫情期間政府部門與慈善力量缺乏應急協調機制、《慈善法》促進措施落實不到位不徹底、慈善組織發展不平衡不充分、監管不足與監管過度并存、互聯網衍生出慈善新挑戰等幾類問題。11月5日，第十三屆全國人大常委會委員長栗戰書對《中國網絡慈善發展報告》的觀點報道作出批示，明確提出要注重《慈善法》對網絡慈善的規制。在此背景下，2021年3月開始，全國人大社會建設委員會牽頭開展《慈善法》的修訂工作。

慈善法修訂

  南風窗：你多次參與《慈善法》修訂的研討，在修訂討論中，大家關心的主要問題有哪些？

  謝瓊：大家關注的主要問題，包括個人求助在內的網絡慈善、應急慈善、社區慈善、慈善信托和慈善服務等，還有一些細節，如慈善活動的范疇、行業組織的職能等。

  網絡慈善是數字時代互聯網思維和技術在公益慈善領域的運用，是大眾行善的主要場域，也是慈善行為在線上的展現，而不是一個慈善類別或者一種慈善活動，所以對網絡慈善的規制應該融入各個章節，如慈善募捐、慈善服務、監督管理等。這已成共識，在修訂的草案中已得到反映。

  無論何種慈善活動或行為，要實現慈善的目的，最終還是要落腳到具體場域和生活中，因此《慈善法》應鼓勵社區慈善的發展，引導慈善資源流入社區。同樣，社區慈善也不是一種慈善類別，而需要通過發展服務型慈善組織和社區社會組織、培養社區服務人員、激發社區居民慈善潛力等措施，形成慈善在社區的汪洋大海。公開征求意見的《慈善法》修訂草案，已對社區慈善有明確涉及。

  關于慈善服務，從2015年的專題論證到2016年《慈善法》通過再到現在，大家對慈善服務的理解還是不夠。做公益慈善要籌款，但籌款的目的是解決問題，問題解決的關鍵又在于服務和方法的有效性。行善不只是捐款，而慈善服務也不等于志愿服務。慈善服務是慈善活動提供過程當中的所有服務，既包括面向受益人提供的直接服務，又包含促進慈善發展、改善受益人狀況的間接服務。只關注籌款、不注重服務提供和問題解決成效的公益慈善活動是無效的、立不住的，甚至可以說是“騙財”的。

  應急慈善，我們希望能通過頂層設計，健全應急時期政府部門和包括慈善組織在內的社會力量的協調聯動機制，在關鍵時刻把最需要的資源用到最需要的地方和人群身上，聯合起來辦急事、難事、大事，共渡難關。理想狀態是，平時做準備、預防，戰時各司其職、各守其責、信息共享、互相配合、有序聯動，直至危機化解。目前看來，還要繼續努力。

  慈善信托是此次修訂內容最多的議題之一。我期待的慈善信托，是用信托的方式實現公益慈善的目的，信托是工具，慈善是目的，而非本末倒置；同時，慈善信托應是普通大眾和機構可觸及的，是積聚了一定財富，如五萬、十萬，就可以通過信托的方式去行善，非富豪、大企業或企業家族所獨及。只有大眾積極參與，慈善的汪洋大海才能形成，社會才能更友善、和諧、宜居。目前，慈善信托還處在初級發展階段，隨著認識的不斷清晰和規則的不斷完善，相信慈善信托也會慢慢走向成熟。

  南風窗：2016年頒布的《慈善法》禁止個人募捐，不禁止個人求助，但當時沒有對此進行相關規定，原因是什么？有哪些新的社會現實的出現，使得個人求助迫切需要被納入慈善法？

  謝瓊：2016年《慈善法》通過時，網絡慈善的需求和影響力還未如今天這般顯現，個人求助作為一種個人權利，在線下由陷入困境的個人及其親屬發起，理所應當，不應加以限制。但隨著網絡慈善的快速發展，尤其是網絡個人大病求助平臺的出現，在網絡上通過平臺推送和朋友圈接力轉發后的求助主體已發生漂移，求助性質已發生變化，后續衍生出來的諸如資金的所有權、管理權等議題以及“掃樓”“抽成”等問題，深刻地影響甚至危害到慈善公信力和慈善健康的生態。

  全國人大的執法檢查報告，也明確提出“與慈善組織的公開募捐相比，個人求助依靠社交媒體快速傳播，更容易觸及群眾，有額小量大的特點。目前，個人求助不屬于慈善募捐、不在《慈善法》規制范圍，相關的管理規定不夠完善，存在管理漏洞，個別案例造成不良社會影響……有必要填補空白?！?/span>

  南風窗：你此前提到過，個人求助入法的共識“形成不易”，當中主要的爭議點在哪？

  謝瓊：在《慈善法》修訂討論中，就個人求助的性質、情形和責任主體等關鍵議題的完全共識達成較為艱難。具體說來比如，個人求助是不是純粹的個人權利？向特定對象捐款屬不屬于慈善行為？要不要區分線下的個人求助和網絡平臺上的個人求助？求助信息的真實性如何確保？募集到的資金如何管理使用？網絡平臺服務是否應該收費？

  是否將捐助對象的特定和非特定性，作為慈善行為的判斷標準，是一個有爭議的話題。向非特定群體捐贈是西方法制框架內判斷他益和公益的主要標準之一，但“老吾老以及人之老、幼吾幼以及人之幼” 以及由近及遠差序照應是中華文化中的善舉取向，是遵從現代理論定義亦或靈活借鑒參考，還是尊重中國文化及現實存在，是參與法律制定的決策者們需要進一步厘清的選擇。

  南風窗：對這些問題，你持什么看法？

  謝瓊：關于此議題，2022年3月，我們已向全國人大社建委提交了《關于個人網絡求助的法律定位及立法建議》，《<慈善法>修訂草案（征求意見稿）》中已有所體現。在我看來，陷入困境的個人發起求助是每個公民應有的權利。但在數字時代，經過互聯網漣漪式的傳播，網絡平臺上個人求助的主體已發生漂移，從而具有了公開募捐的性質。某平臺2021年的數據報告顯示，所有捐款人次中，求助者的直接好友占比僅10.9%，平臺助推觸達到的愛心人士占70.1%；捐款金額中，來自求助者直接好友的占比僅16.9%，來自平臺助推觸達到的愛心人士占63.1%。這說明，互聯網平臺上的求助已與線下的個人求助有了本質區別。

  此外，在公眾認知中，在水滴籌、輕松籌、愛心籌等網絡求助平臺上捐錢幫助有需要的人就是做慈善，一旦出現諸如“掃樓”“灰色鏈條”等的負面新聞，公眾都會將板子打到慈善行業身上，質疑公益慈善。所以，無論從原理推論還是從實效出發，網絡平臺上的個人求助都應該被納入慈善法律規制的范疇。隨之而來的相關管理和資金使用規則也都應逐一明確，如信息發布者應負有核驗信息真實性的義務；網絡平臺可以在合理范圍內收取服務費，以更有效持續地提供優質服務；所籌資金及其孳息應具有公共財產屬性，應僅用于捐助目的；針對通過互聯網平臺發布虛假信息斂財、套用慈善外衣行騙等的行為，應升級懲治等。

  此外，也應該明確，網絡大病求助是具有中國特色的慈善行為。網絡大病救助有著快捷、低門檻、操作方便等優勢，如能采取合理有效的措施規范行業發展，與政府救助力量相結合，疏通其精準獲取信息的渠道，激發民眾的參與熱情，共同幫助有需要的困難群體應對大病風險、切實解除疾病帶來的生存困境，將是社會各界喜聞樂見的。中國社會保障學會在協同個人求助中的政府資源和社會力量方面做了很多嘗試，在努力打通法定社會保障中的醫療救助與補充的社會慈善救助間的銜接通道。

  在這個過程中，要打破將特定受益人募捐行為排除在慈善行為之外的束縛?？梢哉f，對個人求助，尤其是個人網絡求助入法的爭議是長期以來中西話語、中西文化差異的產物?；谌巳似降?、同距的歐美國家公益慈善文化對“非特定對象”的限定，與中國慈善由近及遠、由親及疏的文化相異，而網絡個人求助借助求助者和傳播者的熟人圈層開展的傳播，正是中國慈善文化的反映：人與人之間基于“差序格局”形成的由內而外的信任關系，克服了陌生人社會低信任度的障礙，有效地促成了捐贈行為、放大了慈善效應。將網絡大病求助納入慈善范圍，是對我國慈善文化的認可與尊重。

  此外，也可以換個視角看，個人網絡求助平臺的諸多探索為目前政府指定的30家互聯網募捐信息平臺的健全完善提供了技術和服務經驗借鑒，互聯網募捐信息平臺應充分發揮本身的牌照與規模優勢，為大病困難群體提供幫助，我國慈善事業的蓬勃發展助力。

平衡各方權責

  南風窗：在你看來，規范個人求助問題的關鍵在哪？

  謝瓊：目前個人網絡求助規模龐大，募集的資金額遠超30家互聯網公開募捐信息平臺上的募款總額。但部分個人網絡求助平臺的不規范行為造成的負面影響，已觸及大眾對慈善事業的信心與信任。所以問題的關鍵在于，要出臺相應的政策指引，落實平臺和信息發布者的責任，并引導大眾理性、全面認識網絡慈善行為。

  一是有必要在《慈善法》中增加對網絡大病求助的規制；二是理清網絡大病求助中求助人、信息發布人、捐助人、網絡服務平臺等相關方的權利與義務，界定關系邊界，合理配置權利—包括明確求助人和信息發布人的求助權、隱私權和確保信息真實的義務；捐助人依法享有知情權、監督權的同時也應保證捐助財產合法、履行捐助承諾等；網絡服務提供者需要進行信息核實、信息公開、風險防范等，補充對網絡大病求助相關方法律責任條款；還應進一步明確民政部門的監管職責，明確政府部門支持網絡大病求助有序發展的具體政策，以為網絡求助行為與平臺運轉提供法制依據。

  南風窗：在這個過程中，監管、平臺與個人各自應扮演什么角色，盡到什么責任？

  謝瓊：政府應該承擔方向指引者、規則制定者、政策支持者和環境營造者的角色責任。其中，關鍵在于加強部門間的協同監管。網絡大病求助僅靠慈善事業主管部門支持是乏力的，這既關系到慈善事業、社會保障、網絡平臺管理，也關系到信息傳播、資金安全等問題，需要民政部門牽頭帶動醫療、人社、工業和信息化部、國家新聞出版廣電總局、國家互聯網信息辦公室等多部門協調。所以，在對網絡個人大病求助進行監管時，應堅持系統觀念，構建政府部門、網絡平臺、媒體、大眾以及專業機構等多方參與，以及事前、事中和事后的全過程綜合監管體系，用好信息手段，以適應網絡慈善運作環境“虛擬化”的特殊性。

  平臺則應理順商業與慈善的關系，明確其公益屬性。目前，平臺在“用戶協議”中的風險提示法條中，容易將自身責任降到很低，但按照“誰發布、誰管理、誰負責”的原則，平臺也需要核驗所發布信息的真實性與合法性，同時做好風險提示和相應的跟蹤管理。而對于求助人來說，應當保證信息披露真實全面、善款使用公開透明，不妄想打“慈善”擦邊球。

  對于普通民眾而言，首先要加強對現代慈善的理解。相較于傳統慈善，現代慈善有著更強的組織性和專業性，但也必然存在運營成本；同時，網絡上信息混雜、真假難辨，我們鼓勵民眾更多“理性行善”，尤其在個別爭議事件發生時能綜合、理性判斷，多些法治思維和手段，不跟風、少道德批判，更不通過“人肉搜索”“網絡暴力”等方式“貫徹正義”。

  南風窗：此前的慈善實踐中，存在著監管不足或監管過度的矛盾，修訂后的《慈善法》在平衡政府與慈善組織的關系方面，有沒有什么改進和突破？

  謝瓊：如前所述，2022年年底公開征求意見的《慈善法》修訂草案，在網絡慈善、應急慈善、慈善信托和社區慈善等幾個關鍵議題上著墨較多，總體上以規制為主，促進發展的措施較少。目前《慈善法》還在進一步的修訂過程中，期待可以更好地平衡政府與慈善組織的關系，在協調聯動、更好地互補發揮合力方面有所改善。

  構建慈善領域良性的政社關系，需要牢牢立足于和圍繞社會需求，以民生需求作為慈善發展的出發點和落腳點，滿足三個基本條件：一是清晰的政社職責。有限的政府需要社會力量的協同，慈善目的的實現需要慈善組織與政府同向而行。政府之于慈善，一要促進，二要規范，要厚愛與嚴管相結合。政府監督管理的目的，在于“規范使其不越矩”，而非“管治使其不敢為”。需要通過政策引導、財稅支持、人才培養、環境塑造等途徑形成支持體系，直接或間接支持慈善組織合理合法地發展，釋放慈善組織活力。二是各自有效的能力建設。政府和慈善組織均應加強自身服務能力。三是健全的協同合作機制。尤其是在重大突發事件的應對中，政府和慈善組織應建立聯動協調機制，形成合力，最大限度地發揮救援資源的作用。

  政府在慈善領域的作為是使社會力量參與社會建設更有效，慈善主動結合并融入國家發展大局、有機聯動法定保障則可以發揮更大作用、更好實現慈善目的。